La deuxième grande révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire (connue sous le nom de «LAT 2») a une longue histoire (voir encadré «La révision de la LAT»). À l’issue de presque quatorze ans de travaux législatifs, le Parlement a adopté la modification à l’unanimité lors du vote final du 29 septembre 2023, un résultat inattendu qui a fait sensation parmi les spécialistes du domaine. Deux ans plus tard, les dispositions d’exécution sont désormais connues. En octobre 2025, le Conseil fédéral a adopté la version révisée de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT) ainsi que d’autres documents. Dans une première réaction, les organisations responsables de l’initiative paysage II, entre-temps retirée, ont fait part de leurs préoccupations face à ce qu’elles qualifient d’«assouplissements inutiles». EspaceSuisse présente ici un résumé factuel des principales nouveautés. Pour ce premier tour d’horizon, nous nous en tiendrons à certains points essentiels (pour les nouvelles dispositions relatives à l’énergie, voir encadré «Énergies renouvelables: nouvelles règles»). Quoi? L’objectif dit de stabilisation est considéré comme l’élément central de la LAT 2: à travers lui, le Parlement affirme sa volonté de stabiliser le nombre de bâtiments ainsi que la surface imperméabilisée en dehors des zones à bâtir. Mais la liste des exceptions est longue. Les surfaces imperméabilisées utilisées à des fins agricoles, forestières ou touristiques en sont exclues, de même que les installations énergétiques et les infrastructures de transport cantonales et nationales. Chaque canton dispose d’une marge de manœuvre de deux pour cent par rapport à la situation au 29 septembre 2023 (date de référence). La Confédération a établi, en concertation avec les cantons et à partir de données harmonisées, les valeurs de référence propres à chacun d’eux; celles-ci figurent en annexe de l’OAT. Pourquoi? L’idée de stabiliser le développement des constructions en dehors des zones à bâtir a été intégrée dans le projet de LAT 2 en réponse à l’initiative paysage II. Si la loi va moins loin que l’initiative et accorde aux cantons une marge de manœuvre généreuse, le Parlement a néanmoins expressément maintenu le principe d’une limite au développement des constructions en dehors des zones à bâtir. Comment? Pour les cantons, le défi est de taille: ils doivent définir dans leur plan directeur un concept global montrant comment ils entendent atteindre l’objectif de stabilisation. Les cantons disposent de cinq ans, à compter de l’entrée en vigueur de la LAT 2, pour le faire. L’OAT règle en détail les différents objectifs visant à stabiliser le nombre de bâtiments et les surfaces imperméabilisées. Elle décrit notamment la marche à suivre lorsque les objectifs risquent de ne pas être atteints ou ne l’ont pas été. Les cantons doivent suivre de près le développement des constructions après la date de référence et réfléchir aux mesures de compensation à mettre en œuvre. Ils doivent aussi envisager des mesures immédiates, car la date de référence remonte déjà à plus de deux ans. Il serait également possible d’adapter la législation des cantons afin de limiter certaines dispositions fédérales (existantes) relatives à la construction hors zone à bâtir. Les cantons devront en outre rendre périodiquement compte à la Confédération de leur situation en matière de stabilisation. Articles pertinents - Art. 1 al. 2 let. b ter et b quater LAT - Art. 6 al. 3 let. d et e LAT - Art. 8d LAT - Art. 24f al. 2 et 3 LAT - Art. 27a LAT - Art. 38b al. 1, 3 et 4 LAT - Art. 38c LAT - Art. 25a - 25g OAT - Annexes 1 et 2 OAT - Guide de la planification directrice, Chapitre 1 Quoi? Les propriétaires de constructions et d’installations situées en dehors de la zone à bâtir reçoivent, en cas de démolition, une prime équivalant aux coûts de démolition. Elle n’est accordée que si aucune autre obligation légale ne prévoit la prise en charge des coûts de démolition. La prime est également versée lorsque des constructions ou installations à usage agricole ou touristique sont démolies pour être remplacées par de nouvelles constructions. Pourquoi? Pour que le nombre de bâtiments en dehors des zones à bâtir se stabilise réellement, les constructions et installations devenues inutiles doivent être démolies. C’est pour encourager cela que la prime de démolition a été introduite dans la loi. Toutefois, l’incitation financière restera limitée si seuls les coûts de démolition sont remboursés (selon l’Office fédéral du développement territorial, environ 20’000 à 30’000 francs par démolition). D’autant que les possibilités de réaffectation des bâtiments existants en dehors des zones à bâtir ont encore été élargies avec la LAT 2. De plus, le solde des bâtiments devrait, dans la plupart des cas, rester inchangé (en raison des constructions de remplacement à des fins agricoles). Comment? Il revient aux cantons de financer la prime de démolition. Ce financement doit provenir principalement des recettes issues de la compensation de la plus-value, complétées par des moyens financiers généraux. Les cantons se retrouvent ainsi confrontés à un besoin de financement accru. À l’avenir, ils devront utiliser une part considérable de leurs recettes issues de la compensation de la plus-value pour financer ces primes de démolition, en plus des indemnisations en cas de dézonage et du soutien aux mesures de développement de l’urbanisation vers l’intérieur. Une participation financière de la Confédération, comprise dans une fourchette de 20 à 30 pour cent, est certes prévue, mais elle est facultative. C’est-à-dire qu’elle pourrait ne pas être versée si la Confédération ne dispose pas des moyens suffisants. Dans ce contexte, les cantons sont invités à réexaminer leurs dispositions en matière de compensation de la plus-value et à les ajuster de manière ciblée. Articles pertinents - Art. 5a LAT - Art. 8d al. 1 LAT - Art. 24f al. 1 LAT - Art. 43d OAT - Art. 43e OAT Quoi? L'approche dite territoriale permet davantage de constructions et de changements d’affectation en territoire non constructible: les cantons peuvent, s’ils le souhaitent, déroger dans certains cas spécifiques aux dispositions fédérales contraignantes en matière de construction hors zone à bâtir. Pour cela, ils doivent désigner dans leur plan directeur des périmètres où certaines utilisations supplémentaires sont admises conformément à un concept territorial global (d’où le terme «approche territoriale»). Sur cette base, des «zones non constructibles incluant des utilisations soumises à compensation» peuvent être délimitées. Les utilisations en question doivent être «assorties des mesures de compensation et d’amélioration requises» et entraîner «globalement une amélioration de la situation générale de la structure du milieu bâti, de la culture du bâti, du paysage, des terres cultivables et de la biodiversité». Pourquoi? L'approche territoriale est un instrument de planification facultatif qui doit permettre aux cantons de mieux prendre en compte les particularités régionales en matière de construction hors zone à bâtir. Cet objectif ne change rien au fait qu’il s’agit explicitement de zones non constructibles au sens du principe de séparation. Des possibilités de construire accrues ne peuvent donc pas leur être associées, car les deux principes constitutionnels de séparation et de concentration continuent de s’y appliquer (ce qui vaut d’ailleurs pour l’ensemble des nouvelles dispositions). Par conséquent, la réaffectation de bâtiments agricoles à des fins d’habitation, expressément mentionnée dans la loi, ne sera possible que dans des cas particuliers. Comment? La condition pour pouvoir appliquer cet instrument est de désigner le périmètre en question dans le plan directeur cantonal sur la base d’un concept territorial global. Dans la planification d’affectation, il convient ensuite de délimiter la «zone non constructible incluant des utilisations soumises à compensation». En outre, la stratégie cantonale de stabilisation doit avoir été approuvée par la Confédération. Dans toutes ces étapes, le canton joue un rôle moteur. La Confédération procédera à un examen rigoureux des éléments inscrits dans le plan directeur pour veiller à ce que le principe de séparation ne soit pas contourné, comme cela a été souligné à plusieurs reprises lors des débats. La présence de nombreuses notions juridiques indéterminées ne facilitera pas la tâche. Articles pertinents - Art. 8c LAT - Art. 18 bis LAT - Art. 38b al. 2 LAT - Art. 33a OAT - Guide de la planification directrice, Chapitre 2 Quoi? Cette disposition permet, sous certaines conditions, de déplacer des surfaces bâties à l’intérieur d’un même compartiment de terrain afin d’agrandir des établissements d’hôtellerie et de restauration existants. Des limites sont fixées à ce transfert, mais elles sont généreuses: les hôtels situés en dehors de la zone à bâtir peuvent augmenter jusqu’à 120 leur nombre de lits, soit le double de la moyenne des hôtels suisses. Les restaurants peuvent augmenter leur nombre de places assises à un maximum de 100. L’agrandissement doit obéir à des impératifs d’exploitation. De plus, les utilisations supplémentaires doivent être raisonnablement proportionnées aux améliorations et aux mesures compensatoires prévues. Seuls les bâtiments commerciaux dont l’implantation n’est pas imposée par leur destination peuvent profiter de cette possibilité de compensation. Pourquoi? Le Parlement s’est prononcé en faveur de cette règle spéciale pour le secteur touristique (malgré les réserves du Conseil fédéral) afin que les établissements de restauration et d’hébergement créés selon l’ancien droit en dehors des zones à bâtir puissent s’adapter aux exigences actuelles en matière de construction, d’exploitation et de technique. Comment? Comme la plupart des règles relatives à la construction hors zone à bâtir, cette nouvelle disposition s’adresse aux propriétaires fonciers. Il s’agit en quelque sorte d’une version «light» de l'approche territoriale, appliquée directement dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire. Il incombe au canton de s’assurer que les dispositions du droit de l’aménagement du territoire, et en particulier celles de l’ordonnance, soient respectées. Articles pertinents - Art. 37a al. 2 LAT - Art. 43 al. 4 - 8 OAT Quoi? La loi mentionne désormais expressément qu’en zone agricole, l’agriculture et ses besoins ont la priorité sur les utilisations non agricoles. À cette fin, l’autorité compétente doit notamment accorder des assouplissements en matière de protection de l’environnement lorsque les intérêts de l’agriculture l’emportent sur l’intérêt à respecter les distances minimales concernant les nuisances olfactives ou les prescriptions en matière de protection contre le bruit. L’OAT développe cette disposition plus en détail. À noter que la primauté de l’agriculture est réaffirmée également par les nombreuses exceptions prévues dans le cadre des objectifs de stabilisation. Pourquoi? Selon le Conseil fédéral, l’un des objectifs déclarés de la LAT 2 est d’améliorer les conditions-cadres de l’agriculture. À ce titre, il souligne que la disposition consacrant la primauté de l’agriculture a le statut d’une disposition de principe. L’enjeu dépasse bien sûr la seule production agricole, puisque la préservation des bases naturelles de la vie fait également partie du mandat confié à l’agriculture. Comment? La plupart des dispositions prioritaires sont des normes de droit fédéral directement applicables, qui n’ont pas besoin d’être précisées par les cantons. Articles concernés - Art. 15 al. 4 bis LAT - Art. 16 al. 4 et 5 LAT - Art. 38a OAT Quoi? Les autorités cantonales compétentes doivent veiller à ce que les utilisations non autorisées soient constatées en temps utile, puis interdites et interrompues immédiatement. Les démolitions destinées à rétablir l’état conforme au droit doivent être ordonnées et exécutées sans délai. En outre, seule l’autorité cantonale compétente a le pouvoir de renoncer exceptionnellement au rétablissement de la situation conforme au droit. Pourquoi? Le Parlement a souligné à plusieurs reprises que la LAT 2 visait à renforcer le principe de séparation. Cela suppose aussi d’agir efficacement contre les constructions illicites en dehors des zones à bâtir. Comment? Avec les nouvelles dispositions, il est clair que les cantons seront davantage mis à contribution. Les procédures concernées doivent désormais être condensées et simplifiées autant que possible. En outre, les autorités compétentes doivent être dotées des compétences décisionnelles et des ressources nécessaires. La question de savoir si, et dans quels domaines, le législateur cantonal doit intervenir dépend des modalités actuelles du droit cantonal. Articles concernés - Art. 25 al. 3 - 5 LAT - Art. 43b et 43c OAT Outre les points essentiels présentés ici, la deuxième révision partielle de la LAT entraîne de nombreuses autres adaptations du droit de l’aménagement du territoire. Les personnes intéressées ne pourront pas faire l’économie d’une lecture attentive des dispositions, souvent ardues, de la loi et de l’ordonnance ainsi que des autres outils disponibles. Même pour les spécialistes, le contenu et la portée de nombreuses dispositions demeurent encore largement flous. Les cantons se voient confier de nouvelles tâches et font face à d’importants défis. Ils doivent commencer par élaborer une stratégie de stabilisation, l’ancrer dans le plan directeur cantonal et la mettre en œuvre, le cas échéant au moyen d’instruments complémentaires. S’ils parviennent à trouver de bonnes solutions, la LAT 2 peut constituer une opportunité de protéger et d’améliorer le paysage tout en renforçant le principe de séparation. Les conséquences financières pour les cantons ne résultent pas seulement de la nouvelle prime de démolition, mais aussi des nouvelles tâches qu’ils devront assumer, avec les ressources correspondantes (par exemple l’adaptation des plans directeurs, les activités de suivi ou les mesures liées aux constructions illicites). L'approche territoriale nécessitera la mise en œuvre de projets pilotes par les cantons intéressés. À terme, il sera ainsi possible d’évaluer les chances et les risques que comporte cette nouvelle approche de planification en dehors des zones à bâtir. Le Conseil fédéral mettra en vigueur le droit révisé de l’aménagement du territoire de façon échelonnée: les dispositions ne nécessitant aucune adaptation entreront en vigueur le 1 er janvier 2026, les autres s’appliqueront à partir du 1 er juillet 2026. La deuxième révision partielle de la LAT continuera également d’occuper EspaceSuisse. Un examen approfondi des nouvelles dispositions sera présenté ultérieurement. Samuel Kissling
