Le fédéralisme a besoin de communes pouvant agir

Il y a longtemps que le fédéralisme n’avait pas été débattu de façon aussi intense que pendant les mois de la crise du coronavirus, et il y a longtemps qu’il n’avait pas été aussi critiqué. «L’esprit de clocher des cantons» ainsi que le «patchwork des mesures» entravant la gestion de la crise ont été pointés du doigt. Lors de la dernière Conférence sur le fédéralisme de mai dernier à Bâle, Christian Rathgeb, président de la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC), a souligné que tout était brusquement appréhendé à travers le «prisme de la centralisation», un filtre qui fait que «seules les choses qui sont réglées de manière centralisée apparaissent comme positives.» Toutefois, le fédéralisme implique un État central et des Etats fédérés liés entre eux par des éléments relevant de la centralisation aussi bien que de la décentralisation, a-t-il rappelé. «Si une crise rend nécessaire que la conduite du pays soit plus centralisée, cela s’inscrit parfaitement dans l’esprit du fédéralisme, qui obéit aussi au principe constitutionnel de la subsidiarité. Avec la loi sur les épidémies, la Suisse a anticipé une telle situation.»

Personne ne conteste que des améliorations dans la gestion des crises, notamment dans la coordination et la communication, sont possibles et nécessaires. L’analyse à ce propos, également en collaboration avec les communes, est en cours. Ce que l’on peut déjà dire, c’est qu’en laissant de côté le «prisme de la centralisation», on peut déceler les avantages du fédéralisme également et peut-être notamment en temps de crise. Beaucoup de cantons ont agi de manière innovante et rapide, a estimé Christian Rathgeb, en citant l’exemple de Zoug avec son système de signalisation sur le décompte quotidien des infections, des Grisons avec leur politique de tests qui ont ensuite servi de modèle à la stratégie nationale dans ce domaine, de Bâle et de Zurich avec leur modèle de réduction des loyers commerciaux, du Tessin avec sa décision rapide de fermer des exploitations, le Valais avec sa décision précoce de refermer les restaurants. En résumé, «les Etats fédérés ont réagi avec détermination à des situations spécifiques.»

En matière de solutions adaptées aux besoins aux trois niveaux de l’Etat, ce qui est valable pour les cantons l’est encore plus pour les communes. «Alors que la Confédération et les cantons réglementent au moyen de lois et d’ordonnance, les communes sont de manière très immédiate responsables de la mise en œuvre des mesures concrètes», relève Jörg Kündig, vice-président de l’Association des Communes Suisses (ACS) et président de l’Association zurichoise des présidents de commune. Cela signifie que pendant la crise, les communes, dans un échange direct avec la population, ont apporté un soutien important en plus de leurs tâches de base: informations données aux citoyens et citoyennes préoccupés, prise en charge sanitaire stationnaire et ambulatoire adaptée à la situation, à travers les soins à domicile,les EMS, coordination des interventions des bénévoles, déploiement des forces de sécurité et de la protection civile, maintien de l’activité scolaire et des garderies laissant du champ libre aux parents. Les directives nationales et cantonales, notamment en ce qui concerne les règles de distanciation et les mesures de protection ont été appliquées et assurées à temps.

La collaboration entre les trois niveaux étatiques ne pouvant pas toujours être garantie du fait de l’urgence en cas de crise, Jörg Kündig mentionne un autre élément décisif du fédéralisme: l’autonomie et la compétence, soit la marge de manœuvre des communes. Il tresse des lauriers à son propre canton à ce sujet. Au printemps 2020, le gouvernement zurichois a autorisé les autorités communales à débloquer des fonds pour atténuer les conséquences économiques du Covid et il a rapidement créé les bases permettant de renoncer aux assemblées communales et d’introduire des votations dans les urnes. A l’inverse, il a fallu du courage aux communes pour utiliser concrètement cette marge de manœuvre. Il ne faut en effet pas oublier qu’en plus de l’application des mesures organisationnelles, les communes ont également, comme la Confédération et les cantons, dû puiser dans leurs caisses pour accorder des prestations de soutien. «D’un jour à l’autre, il a fallu passer de la simple mise en application à l’innovation et à la gestion de crise, des décisions financières inhabituelles et courageuses sur de gros investissements ont dû être prises», remarque Jörg Kündig. Des décisions pour lesquelles les autorités communales seront louées ou peut-être critiquées. «A posteriori, beaucoup de gens sauront comment de meilleures décisions auraient pu être prises.»

Dans ce contexte, le premier constat faisant suite à la crise du coronavirus paraît un peu amer. Les prestations des communes n’ont guère suscité d’attention dans le public. Et ce qui est encore plus difficile à digérer «c’est la densité réglementaire croissante à l’échelon fédéral», observe Claudia Hametner, directrice suppléante et responsable du secteur politique de l’Association des Communes Suisses (ACS). Des projets fédéraux comme le nouveau régime de financement des soins de 2011 ou les dispositions ayant force obligatoire pour les autorités, dans le domaine de l’aménagement du territoire, par exemple dans le cadre de la Conception Paysage Suisse, ont pour effet de restreindre la marge de manœuvre des communes.» Les communes sont devenues les principales responsables du financement des soins. «Comme les contributions des assureurs maladies et des assurés sont plafonnées, les hausses des coûts sont presque sans exception à la charge des pouvoirs publics. A cela s’ajoutent d’autres facteurs de coûts comme les prestations complémentaires et les dépenses pour l’aide sociale. Celles-ci sont fixées par les instances supérieures et ne peuvent guère être influencées par les communes.»

La perte d’autonomie des communes est régulièrement confirmée par le biais de l’enquête effectuée auprès des secrétaires municipaux (voir Commune Suisse de février 2021). Plus de 70% des secrétaires municipaux estiment que l’autonomie de leur commune a diminué au cours des dix dernières années. En 2005, cette proportion était encore de 60%.

Face à une telle évolution, il n’est pas étonnant qu’une meilleure participation des communes soit réclamée. En automne 2017, l’ACS a déjà demandé l’introduction d’un référendum des communes à l’échelon fédéral. Concrètement, 200 communes de 15 cantons au minimum pourraient lancer un référendum contre des décisions du parlement fédéral. La possibilité de lancer un référendum existe déjà pour les cantons; il faut pour cela huit cantons sur 26. La raison à la base de la requête de l’ACS était le constat que les communes, malgré l’article sur les communes introduit dans la révision de la Constitution de 1999 (art. 50), n’avaient pas vu leur autonomie croître. L’article sur les communes de la Constitution fédérale mentionne pourtant explicitement le troisième échelon étatique et exige que la Confédération tienne compte des conséquences éventuelles de son activité pour les communes. Le Conseil national a nettement refusé en automne 2018 l’initiative parlementaire en faveur du référendum des communes déposée par Stefan Müller-Altermatt (CN PDC/SO). Son auteur n’a toutefois pas perdu espoir. «Cela a peut-être malgré tout eu de l’effet. On a ainsi à nouveau pris conscience des conséquences de notre travail législatif sur les communes», a-t-il fait valoir.

Les communes bénéficient actuellement d’un droit de référendum contre des décisions cantonales dans sept cantons, Bâle-Campagne, Grisons, Jura, Lucerne, Soleure, Tessin et Zurich. Le nombre de communes exigé pour pouvoir déposer un référendum varie d’un canton à l’autre. Hannes Germann, président de l’ACS et conseiller aux Etats schaffhousois, souhaiterait aussi voir les communes disposer d’un tel droit de veto dans son canton. Ce qu’il voudrait encore plus, c’est une majorité des communes au niveau cantonal, à l’image de la majorité des cantons exigée lors des votations fédérales sur des modifications constitutionnelles. Une idée qui ne tombe pas du ciel dans un canton qui a voté il y a quelques années sur une fusion radicale visant à supprimer toutes les communes pour n’en former plus qu’une. Cette «suppression des communes» a été clairement balayée, mais la variante plus modérée (réduction de leur nombre d’environ un tiers) a obtenu quelque 46% des suffrages et a notamment été soutenue par la ville de Schaffhouse. «La majorité des communes permettrait de compenser le grand poids des villes dans le système de la majorité du peuple», a indiqué cet été Hannes Germann dans le quotidien «Schaffhauser Nachrichten». Les villes de Schaffhouse et de Neuhausen rassemblent effectivement plus de 54% des citoyens, écrit le journal. Ce qui fait que les communes campagnardes ne pourraient pas s’opposer à un oui unanime des centres.

Les communes appenzelloises (AR) d’Urnäsch et de Stein sont aussi favorables à une telle majorité des communes. Le gouvernement cantonal souhaitant réduire le nombre des communes de 20 à 4, elles craignent que quelques grandes localités décident à l’avenir du sort des petites communes rurales. Les quatre grandes communes devraient certes voter d’une seule voix afin de s’imposer. Urnäsch et Stein estiment néanmoins qu’il ne faudrait pas seulement exiger la majorité du peuple lors des votations cantonales mais aussi celle des communes.

Pour certains spécialistes du droit public, la majorité des communes est «juridiquement inapplicable et anticonstitutionnelle». Selon la Constitution fédérale, les constitutions cantonales doivent pouvoir être modifiées par une majorité des citoyens, et lors des votations, le principe qui prévaut veut que chaque voix compte de la même manière. Les habitants de communes peu peuplées ne devraient donc pas disposer d’un poids disproportionné, arguent-ils. D’autres en revanche citent la Constitution fédérale ainsi: chaque canton se donne une constitution démocratique. Une majorité des communes ne serait donc pas d’emblée proscrite.

La majorité des cantons ancrée dans la Constitution fédérale depuis 1848 est aussi mise sous pression actuellement. Le dernier exemple est l’initiative parlementaire du conseiller national des Verts, Balthasar Glättli. Elle vise à introduire une majorité qualifiée des cantons, seuls deux tiers d’entre eux, soit 15,5 cantons pouvant l’emporter sur la majorité populaire. Son argument: si en 1848, le non d’un Appenzellois (AI) valait onze fois celui d’un Zurichois dans le cadre d’un référendum requérant la double majorité, il pèse aujourd’hui 44 fois plus. Pour lui, il s’agit simplement d’adapter le principe du fédéralisme à la forte croissance de la population dans les centres urbains.

Tous les trois ou quatre ans, la Conférence nationale sur le fédéralisme réunit des experts et des praticiennes de la politique, des affaires et de l’administration publique pour étudier le système de gouvernement unique en son genre de la Suisse et présenter des perspectives. La déclaration de Montreux 2017 a souligné la compréhension pour le fédéralisme et l’attachement qu’il suscite. La déclaration de Bâle 2021 réaffirme cette compréhension et précise que le fédéralisme est en constante évolution. L’ACS apportera sa contribution à cette évolution. Elle continuera toutefois à s’engager avec persévérance en faveur de l’autonomie des communes et s’efforcera d’augmenter la prise de conscience en faveur de l’échelon communal.

Informations:

www.foederalismus2021.ch

https://chstiftung.ch/fr/

www.easyvote.ch/de/f/ueber-uns/easyvote